国资报告:破解东北国企混改障碍的战略选择

  发布日期:2019-04-11    字体: 【 】   打印

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党中央、国务院十分重视东北国企改革,2018年10月更是出台了十八大以来首个区域性国企改革专项文件——《东北地区国有企业改革专项工作方案》。时至今日,东北国企已确定了深化混合所有制改革的路线图,当前亟待明晰东北国企混改生态如何,面临哪些体制机制障碍等关键问题,以便能够精准施策。

对此,笔者主持的国家社科基金重点项目《东北老工业基地混合所有制企业治理机制研究》进行了深入调查。研究认为,东北国企混改已迈向深水区,破解东北国企混改障碍的战略选择应该积极推进由“行政型治理”向“经济型治理”转型,据此推动国企混改再上新台阶。

混改生态几何

从“量”的变化来看,东北国企户数呈逐年递减态势,且在全国各地区居于末端(辽、吉、黑三省在全国排名分列第21、25和27位),但国有资本总量却稳中有增,与全国整体变化一致。

就“质”而言,东北国企资产负债率平均达到60%左右,个别企业甚至达到90%,充斥着内生风险。据统计,东北地区共有上市国企61家,远低于北京市(124家)、上海市(104家)和广东省(102家)前三甲,优质资产欠缺。尽管人才储备在学历层次具备一定的相对优势,但人才数量呈现下降趋向,并处于全国后进。与此同时,东北国企创新投入相对落后,创新收入相对低下。

从“效”来看,国企盈利面持续收窄,资源配置虽展现稳中向好,但保值增值压力不减反增。

在上述背景下,东北三省响应党中央、国务院号召,围绕做强做优做大国有资本,激发国企活力,在国企改革“1+N”的政策体系支持下,因循混合所有制改革的路径,积极搭建符合自身特色的国有资本投资运营格局(如辽宁沈阳实施3+1+N),着力实现由“管资产”向“管资本”转变,全面推进国企混改。

然而,深度审视东北国企改革全过程可知,尽管在推进国企混改方面取得了重要进展,不乏东北制药等改革成功范例,但与江苏、天津等兄弟省市相比,无论是混改进度还是幅度均存在明显差距,存在参与混改的企业总量小、存量改革的少、只混不改等混改推进不均衡现象,与国家对东北国企改革期望相距甚远。

混改面临三大障碍

东北国企混改主要面临以下三大障碍。首先是产权障碍。一方面表现为国企面对混改谨小慎微。国企对非公有资本开放时,国企负责人存在“三怕”:怕对国有资产流失担责、怕和非公资本合作不适应、怕被外资控制;另一方面表现为民企参与混改忧虑重重。参与混改能否被公平对待?混改后是否以盈利为首要任务?民资进入后持股比例上限是多少,话语权多大?能否进入董事会参与日常经营,而非成为国企融资渠道?参与混改是否会被扣上国资流失的帽子等是民企主要忧虑。

其次是治理障碍。一是“一股独大”制约混改进程。大部分企业已完成股份制改造,但产权单一、国有股东仍处于绝对支配地位,一股独大现象比较普遍。以辽宁沈阳为例,截至2018年8月,国有独资334户,国有全资114户,国有控股50户。民资股东参与国企混改,基本上只能做中小股东,导致参与国企混改动力不足。

二是国企重大决策频现“行政干预”。政府作为出资人频现权力扩张现象,以知情权和重大决策需要的名义,过度参与国企决策,对经营不良企业的退出也出于“稳定”而严加阻挠,行政化色彩严重,接引致重大决策进度缓慢。

三是国企高管任职凸显“行政任命”。当前东北绝大部分国企董监高配置尚未实现市场化。以东北61家A股上市国企为例,管理层中有从政背景的高达30家,占比48.39%。非上市公司表现的更为明显,一大批政府秘书长、组织部副职、各委办局副局级官员,退出仕途转战进入各大国企,造成官场思维在东北各大国企蔓延,董事会形同虚设,“一把手”说了算现象非常普遍,使国企治理“形似神无”。

最后是舆论障碍。一些非理性的负能量言论不断在各类媒体上涌现,诸如“投资不过山海关”等论调不绝于耳。受访的外省市投资者有70%以上表示不愿投资东北,本地企业也表示不乐观,已成为东北国企改革的巨大舆论阻力。

分析表明,国企混改舆情治理全面滞后是主要原因。一是治理理念滞后。面对负面消息,政府部门应对方式和手段行政化色彩过于浓厚,欠缺治理思维;二是治理主体单一。基本由国资委等政府机构担任主要推手和传声筒,舆论引导合力尚未形成,智库作用有限,重点成果数量较少、研究成果宣传不到位等难题仍亟需解决。目前东北各省国企信息发布平台仍以国资委为主,网站建设滞后、信息发布量少、更新速度缓慢等问题难以解决。

如何精准施策

从生成及发展来看,东北国企是国家与地方政府调控和布局及“非均衡发展战略”实施的结果,本质上是“行政型治理”所致。制约东北国企混改深化的要因是体制与机制僵化导致支撑国企的“利益相关者价值共创意愿”(内生动力)严重不足。

解决问题的关键是以混合所有制改革为切入点,以制度创新为突破口,从总体上把握东北国企制度变迁的“转轨特征”和“演进轨迹”,通过政府治理、市场治理与社会治理三个层面的“制度创新”来建构有助于“国企边界调整”、“利益相关者关系重构”与“治理模式再造”的治理机制,激活“利益相关者价值共创意愿”,推动国企由“行政型治理”向“经济型治理”转型,具体思路如图所示。

构建国企混改的多元推进机制

一是充分利用多层次“资本市场”,把实现上市作为国企混改的重要途径。各省要对国企优质资产和优势业务板块进行全面梳理,推动优质国企实施股份制改造,推进集团整体或将核心业务和资产分拆在境内外资本市场上市、挂牌。实现上市一批、储备一批、培育一批,形成国企上市(挂牌)梯次格局,并推动已上市公司二次混改。

二是强化“基金参与”。充分运用各类国企改革发展基金、PPP基金参与企业改制重组。协调国家先进制造业产业投资基金及中国国有企业结构调整基金在东北高端智能制造领域展开合作。借鉴东药股份混改经验,重点引进有资源、有渠道、有市场、有协同效应和领先优势的基金类战略投资者。

三是建立民营资本遴选机制。混改的关键是民营资本参与,由此直接引致的问题是民营资本谁来选,怎么选。有必要从民营资本混改意愿、混改能力等方面设计民营资本遴选指标,使民营资本选择客观、公正。

四是着力解决只混不改现象。要促进员工观念转变,通过员工持股、年薪制等经济举措,以干部能上能下机制为突破口彻底打破“铁交椅”;以员工能进能出机制全面建立为核心彻底打破“铁饭碗”;以收入能增能减机制为切入点彻底打破“铁工资”。

划明国企混改的“责任边界”

一是清晰界定“产权边界”。其一,集团层面,除对地区发展有重大影响或有巨大品牌效应的优势企业可保留国有控股地位外,其他可不设国有股权比例限制;其二,竞争类企业子公司层面一律推行混合所有制改革。少数特定行业(如环境保护等),可建立国有“金股”机制,行使特定事项否决权;其三,加快公益类企业混改进程。可在发挥国有资本主导作用的前提下,实施全领域开放,通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励民企依法依规有序参与开发经营;其四,功能类国企要保持国有独资或国有控股,以完成战略任务或重大专项为主要目标,兼顾经济效益。

二是必须“轻装上阵”。推进国企历史欠税豁免政策的实施,健全政策实施机制,减少豁免政策实施的交易及时间成本;对破产国企进行更为有效的援助,规范破产程序,保障受损利益主体的妥善安置与社会稳定;对厂办大集体问题,在现有政策切实落实的基础上,充分运用中央各类补助政策。

三是要注重“责任制度”。加强国企相关法律法规立改废释工作,确保重大改革于法有据。建立容错机制激励当事人克服“求稳怕错”心理,对国企领导在推动混改过程中出现的失误失败给予更多理解,像东北制药那样大力倡导“鼓励创新、宽容失败”的工作导向。

划定混改国企的“治理边界”

一是夯实国有资本投资运营机制。国有资本投资运营公司要对所出资企业行使股东职责,切实承担起国有资产保值增值责任,做到三个“不动摇”:坚持管好国企战略布局不动摇,确保国企改革发展的总目标不偏离;坚持管好国企重大决策风险管控不动摇,确保重大决策能够科学、民主,风险可控能控在控;坚持管好追责问责不动摇,避免群体决策不追责,确保国企混改成果“颗粒归仓”。

二是实现董事会“实权化”。推动国资管理以管资本为主功能真正落地的关键是建设规范董事会,给足董事会法定权力,并将董事会人员设置、权力安排等细化到公司章程中(如国资委外部董事人数等),以此促进董事会成为企业实体性决策机构。

三是建立职业经理的市场化选聘制度。借鉴浙江国资运营与监管中有关“经理班子实施职业经理人制度,实行契约化管理”和“一套班子两套薪酬体系”的经验,对企业家实行“按质论价”,真正实现“市场定价”,打破单一行政级别式的“大锅饭”薪酬待遇模式,建立年薪制和股票期权相结合的激励机制。

构建混改舆论的“治理机制”

一是重塑舆论治理理念,树立舆论治理新思维。治理格局由政府单一治理,向政府、传统媒体、社会力量等多方参与的多元治理转变;由过去政府主导,自上而下的治理范式向政府引导,相互协调的治理范式转变;加强舆论监测,由注重事后的危机公关向事前和事中的危机防控转变。二是创设“国企服务微平台”,打造舆论治理新阵地。创设“国企服务微平台”,及时反映国企政策热点;推送国企科技服务和知识产权等法律援助等知识,为国企科技成果转化和创新创业提供条件。(东北大学工商管理学院教授 王世权)